刘铁民谈新安法
发布时间:2014-12-08 15:02:02     来源:渭南市安监局

“退休后,我干的都是传经布道一样的工作。我热衷于这个。”新安全生产法通过以后,中国安全生产科学研究院原院长、现为中国安全生产协会副会长的刘铁民,奔波于全国各地宣讲。

2006年3月27日,中共中央政治局第三十次集体学习,刘铁民是《国外安全生产的制度措施和加强我国安全生产的制度建设》的主讲人之一。他长期关注、参与我国安全生产法律、制度建设。他说:“2002年颁布的安全生产法是有不少遗憾的,但当时更重要的是,要有这么一部法律。”

今年,全国人大常委会公开征求安全生产法修改意见。已退休在家的刘铁民积极撰文,奋笔疾书,新安全生产法“而今迈步从头越”,当务之急是融入“以人为本、安全发展”理念。

在他看来,此次安全生产法修改是安全生产法治建设道路上一个重要的里程碑,实现了一个大跨越:从“促进经济发展”到“促进经济社会持续健康发展”,突出了“以人为本、安全发展”;着眼三个方面的强化:强化生产经营单位的主体责任、强化安全监管责任、强化安全生产责任追究。

迅速通过的四大原因:

中央重视、总结经验、形势严峻、现实需要

“2002年颁布的安全生产法是有不少缺陷的。”刘铁民始终这样认为。最突出的缺陷是,立法宗旨、方针不够明确和坚定,如将安全生产定位于“促进经济发展”。安全生产方针反映的是人们对安全生产的认识。我国最早的安全生产方针是“生产要安全,安全为生产”,听起来安全生产很重要,但其实质是“生产第一、安全第二”。安全生产法中“促进经济发展”的提法,就反映了这一点。其后,我国对安全生产的认识进入第二个阶段,提出了“安全第一、预防为主”的方针。第三个阶段是,党的十六届五中全会提出“安全发展”理念,党的十七大强调“以人为本”,其后相继提出“不要带血的GDP”等理念,安全生产的重要性日益凸显。

此次新安全生产法开门见山,提出“应当以人为本,坚持安全发展”,“安全第一、预防为主、综合治理”,就是对安全生产工作进一步加深认识的结果。

与过去相比,新安全生产法增加了17条,修改了57条,具体修改超过100处。刘铁民一度以为,全国人大常委会对安全生产法的审议到今年底都不一定能通过。依照惯例,这样重大的修改,没有两三年的审议、调整,是通不过的。“但这次能迅速获得通过,而且没有对最后的送审稿进行很大的修改,很不容易”。

刘铁民认为,这至少有四个方面的原因。

一是中央高层领导的重视。习近平总书记近年来多次就安全生产工作发表重要讲话,甚至直接考察事故救援工作,史上罕见。中央连续召开会议,作出了一系列重要决定,“红线意识”、“党政同责、一岗双责、齐抓共管”等要求相继提出或被重点强调。这对安全生产法第三条的修改,尤其是将“应当以人为本,坚持安全发展”写入条文,起到了重要的推动作用。

二是这些年创造的很多好经验、做法,需要提升到法律层面加以总结。近年来,国务院颁布了一系列安全生产方面的重要文件,还有一些行政规章;各级部门、各地区广泛推广的安全生产标准化创建、定期开展安全生产应急演练、配备注册安全工程师等做法、经验、措施,都需要在法律层面进行总结提炼。

三是安全生产形势严峻,尤其是发生重特大事故的风险依然很高。去年以来,全国发生多起伤亡惨重、影响巨大的事故,引起各方广泛关注和深刻反思。这直接推动了安全生产法一些重要条款的实质性修改,加快了其立法进程。

四是实现根本好转目标,需要加大工作力度。

到2020年实现全国安全生产形势根本好转,是既定目标。近些年,安全生产工作成效明显,但事故下降速度趋缓,重大事故仍时有发生。照目前的进程,要达到工业发达国家的安全生产水平,困难很大。应该进行反思,实现安全生产工作从事故推动型向目标拉动型的转变。

一个大的跨越:

“以人为本、安全发展”写进法律是对人民负责

刘铁民研究安全生产法治建设多年。他说:“单纯说一部法律的亮点,往往很多,而且很分散。但实际上,那些亮点是可以集中到一起的。这次安全生产法修改,在关键之处有不少亮点。但从我的观察体会来看,有一个大的跨越和三个方面的强化。”

“一个大的跨越,就是把‘以人为本、安全发展’写进法律了,我觉得这是最重要的。纵观工业发达国家70余年的立法进程,他们的职业安全卫生法规是不讲经济和财产的,只讲人的生命和健康保护。这次安全生产法修改把‘以人为本’和‘安全发展’这八个字写了进去,这在全世界都是没有的,凸显了新时期党的执政理念。这样的法律才是真正对人民负责的法律。生产有三要素,即人、机、管理。有的人认为,‘安全第一’包括生命安全、财产安全,还有生产过程安全。很多专家学者公开这样讲,一些书上也这样讲。但是一部法律保护三个对象,怎么可能呢?”刘铁民说。

去年发生的吉林八宝煤矿瓦斯爆炸事故,直接原因有这样两个:未按规定采取有效的防灭火措施,违抗省政府禁令擅自决定再次组织人员下井冒险作业。“不就是因为舍不得那17亿元的投入,怕造成国家财产损失才导致事故伤亡扩大的吗?”刘铁民一针见血地指出。

对2003年12月23日发生的重庆开县井喷事故,刘铁民也痛心不已:“就是因为下不了决心点火。那套钻井设备是从美国进口的,价值2400多万美元,还有气井怎么也值几个亿吧?有的人就是下不了这个手,想把设备保住,把井保住。”

刘铁民认为,新安全生产法最重要的修改,是第一条和第三条。第一条是立法宗旨。他曾建议把“保护人民群众生命和财产”改成“保护人民群众生命和健康”,理由是财产安全的保障,不应由安全生产法承担,如非要强调,应单独立法。“但是后面一句话有进步了,原来是‘促进经济发展’,后来改成了‘促进经济社会持续健康发展’。针对第三条,我曾发表文章,公开提出,必须把‘以人为本、安全发展’写进去。我当时还对某领导说了一句极端的话,如果不对立法宗旨和安全生产方针作一个大的修改,安全生产法其实可以不用修改。这么重要的一个理念都没有与时俱进的话,我们对历史是不负责任的。”刘铁民说。

“过去,领导讲话中经常强调‘安全发展’,但法律中没有写入。‘以人为本、安全发展’现在能写进一部法律中,这个事意义不大吗?我对这个是坚持的,是孜孜以求的。”刘铁民说。

强化之一:

融入风险管理理念,防治企业膨胀痼疾

新安全生产法里,11条涉及企业的条款做了改动,这是改动最大的部分。

刘铁民说,三个强化,第一个就是强化了生产经营单位的主体责任。安全生产关键在预防,关键在于事故发生之前的预防工作力度,这就叫“风险管理”。

一般认为,所谓风险管理,就是在一个肯定有风险的环境里,把风险降至最低的管理过程。“2002年颁布的安全生产法,对风险管理的要求是不够突出的,往往强调安全监管执法行为,强调事故发生之后怎么救援、怎么处理、怎么追究责任。新安全生产法强调了事故预防工作,即风险管理,这是一个很大的进步。”

《危险分析技术》的作者、美国风险管理大师埃里克森这样推导事故的发生:系统中为什么会出现事故?首先是我们没能准确识别危险,其次是虽然识别出了危险,但没有采取与之相匹配的风险控制措施,这就等于在默认或等待事故发生。

刘铁民认为,埃里克森所说的危险,具体到安全生产上,就是隐患,所以隐患查找治理就是风险管理。此次新安全生产法在落实生产经营单位主体责任方面,将风险管理的理念通过具体的法律条文凸显出来。

对近年来国内发生的重特大事故进行分析后,刘铁民得出的结论是,有“两个奇怪的现象,很多重特大事故要么发生在央企的下属企业,要么发生在经济开发区”。一直以来,央企被称为“共和国的长子”,理应是“安全生产排头兵”;经济开发区则被认为是先进生产力的代表,它们的安全保障基础和能力都应该是最好的。

“现在的国企发展很快,在扩张中收编了很多小微企业,很多不是直管,有的是劳务承包,有的是项目承包。部分国有特大型企业基于一个错误认识,‘发明’了一项制度,就是用经济合同约定,发生生产安全事故后,责任是承包方的。这反映了一个什么样的问题呢?就是这些企业、开发区的管理体系存在重大缺陷。我们的开发区主要以经济发展为动力,注重招商引资和GDP增长,有意无意忽略了安全生产。”

为什么有的特大型国企会连续发生同类事故?刘铁民的分析是,有两个方面的原因。

一是管理链条断裂。“像中石油、中石化这样的特大型国企,它们的膨胀速度实在太快了。如此一来,从北京总公司到各地分公司、子公司,再到各地承包商、项目部,管理层次日趋复杂,管理链条不断加长。于是,它们就想靠一个经济合同来实现安全生产责任的落实。这是远远不够的。这也不符合国内外工程管理的通行做法——承包工程的安全管理责任主体从来都是甲方”。

二是管理能力稀释。“即使不存在分包行为,在中石油、中石化这样的企业,往往有成百上千的下属企业,总公司就那么些人,怎么可能管得了?原来,它们是按照发布行政命令的方式管理,管理理念、模式还停留在计划经济时代。在跨国公司那里,一般不是采取直接管理的办法,而是采用总公司稽查模式,即派出稽查员到下属企业,充分调动各个层级的积极性。此次新安全生产法中的很多规定就填补了这方面的空白。”刘铁民说。

强化之二:

执法更有威慑力,取消部分企业“超国民待遇”

“第二个强化是,新安全生产法强化了政府安全监督管理的执行力。”刘铁民坦承,最开始,他对新安全生产法中的一些条文规定得如此具体还不大理解。

新安全生产法规定,政府安全监管部门拥有四项监督检查职权,在保证安全的前提下,还可以通知其他部门,对企业采取停水停电、停止供应民爆物品等措施。

刘铁民经常与基层安全监管部门接触,对以上规定表示十分赞同:“实践证明,安全监管光靠贴个封条是不管用的。监管要有执行力,必须采取具体的措施。但是目前地方安监部门在这方面是有实际困难的。一个县的安监部门人员想进入一个地市级的大型国企检查,很困难。”

刘铁民曾到山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故现场走访,并与当地安监人员座谈。当地有干部对他说,安监部门进企业很不容易,有的企业架子很大。这反映了部分企业法律意识淡薄,同时说明一些法律规定不够具体。事实上,类似的情况绝非个案,一些大型合资企业或开发区企业对基层安监部门普遍采取不合作的态度。有些地方政府为了招商引资,更是给予这些企业“超国民待遇”,明令各政府部门不得“干扰”企业的生产经营活动。

吉林宝源丰禽业有限公司自成立起至发生事故那么长的时间里,当地安监部门从未检查过。原因就是,这家企业的负责人在建厂时就向当地政府提出,拒绝税务、环保、安监等职能部门工作人员入厂执法检查。

“新安全生产法的这条规定特别具有针对性。生产经营单位必须配合、接受安全检查。这就使那些架子大的企业无话可讲了。”刘铁民说。

刘铁民认为,今后,安全监管部门强制企业进行整改的权力还可以更大一些。他说:“很多国家的安全监察部门权力是很大的。如果发现企业存在违法问题,就会给企业下传票。企业如果有不同意见就和法院说去。”

分级分类管理也是新加入的内容。分级分类管理,是现代职业安全卫生监察的一种模式。据刘铁民介绍,在英国、美国、日本,中央政府安全监察部门一般不在现场执法,主要是负责制定政策、修订法规、分析研判形势、制定指导方针。省级安全监察部门的职能是,制定监察计划,部署隐患治理等重要的工作。现场监察任务是由市、县两级安全监察部门来完成的。

“那么对‘央企’怎么办呢?这些国家的‘央企’是没有行政级别的,安全监察部门进入没有任何障碍。一个地区往往有各种类型的企业,怎么查呢?国外的做法是,进行风险排队。他们有一套方法,只管风险程度排在前5%至20%的企业,其他企业主要靠自我约束。”刘铁民说。

强化之三:

对企业惩罚更有力,处置更精准有效

“第三个强化是,新安全生产法强化了执法和责任追究。”刘铁民说,新安全生产法在强化执法方面有四个鲜明特点。

第一个特点是强调了对事故发生之前违法行为的惩处,包括隐患治理。“原来的‘四不放过’,强调的是事故发生之后要采取的措施。新安全生产法有一个很鲜明的特点,就是特别强调要抓好事故发生之前的防范措施落实。”

第二个特点是在经济处罚方面加大了力度,加大了对企业负责人和事故直接责任者的经济处罚力度。刘铁民说,有的企业负责人喝瓶酒都能花20多万元,罚款太少起不到应有的惩戒作用,现在最高可以处罚其上一年年收入的百分之百,力度一下子就加大了。“2007年出台的国务院令第493号——《生产安全事故报告和调查处理条例》里也有相关内容。但那只是令,现在则上升到了法的高度。一般的企业,发生了重大事故后,经过罚款,它很可能会黄,彻底垮掉,因此对企业的震慑作用更大。发生特别重大事故、情节特别严重的,最高可罚企业2000万元,是什么概念?就是对大型国企来说,这也是一个很重的处罚了。”

第三个特点是,明确了事故企业负责人的任职限制。“企业主要负责人受到行政处罚或者刑罚之后,5年内不得在同行业企业内担任主要负责人。这也是过去没有的。对重大或特别重大事故负有责任的,责任人终身不得在本行业担任企业主要负责人。过去这种事情很难避免。现在在一些企业里,一问老总才知道几年前刚出过事故。原来的总经理现在成为董事长了,比出事故前的职位还高。按照新安全生产法,这样的事不可能再出现了。”

第四个特点是,新安全生产法区分了对民营企业和国有企业的处罚方式。“对民营企业有经济处罚,有终身禁入、不得担任重要职位等,像警告、记过、撤职、降级等处分,民营企业不怕。所以新安全生产法里说得很清楚,对民营企业的处罚以经济处罚为主,并且经济处罚的力度大幅增加,这就让他们有所忌惮了。新安全生产法里,不但惩罚的力度加大了,而且惩罚措施更注重科学性、有效性。光查事故后,不查事故前;光有经济处罚,没有行政处罚,这样是不行的。对这样的改变,我是完全赞同的。”刘铁民说。

法治建设里程碑:

法制是基准尺度,不是最高要求

“有人曾问我,新安全生产法实施后,我国重大事故多发易发的问题是不是可以基本解决了?安全生产形势是不是可以因此实现根本好转了?我的回答是,这次的安全生产法修改力度虽然很大,但我国的安全生产问题不完全是法制问题,它与生产力发展水平、发展模式、公民素质等多种因素都有关系。”

根据刘铁民的判断,新安全生产法的公布实施,会推动两个高潮的到来。

一个是安全生产法律、制度体系建设的高潮。新安全生产法中的很多条款是过去没有的,也没有相关的规章、制度支撑,比如隐患治理、分级分类监管,怎么具体落实?需要出台十几个甚至几十个相应的部门规章制度。企业也必须跟进,出台、修订相应的规章制度。这是吸取过去的经验教训,把教训变为认识,把认识变为知识,把知识变为制度,让制度得到执行,才能收到效果。

另一个是有利于在全国范围内,推动安全生产法治观念更新的高潮。这主要指的是企业。观念明确了,执行力才会增强。

“有了这两个高潮,就会推动安全生产形势进一步实现好转。但不能因此期望新安全生产法正式施行之日——12月1日之后,不会再出事故,不再出现人员伤亡了,这是不可能的。”刘铁民说。

有了这部法律之后,还需要做些什么呢?

刘铁民认为,法制是安全生产的基准尺度,不是最高要求。必须采用先进的安全生产理念和方法,实现安全生产工作由事故驱动型向目标拉动型转变。

中央提出,要建立现代国家治理制度。具体到安全生产法治建设上,要做三件事。第一件事是全面推行风险管理理念。国际标准化组织近年来推出了ISO31000风险管理标准。这里的风险管理就是保障企业生产安全的最基本理念。新安全生产法在这方面有所体现,但要把理念变为行动,还有很多工作要做。第二件事是在企业建立基于系统管理理念的安全生产制度。不能把安全生产仅仅看成是安全生产管理部门的工作,要把它当成整个企业正常运行当中一个必不可少的组成部分。系统工程理念是现代企业管理制度的核心。第三件事是要在企业建立先进的安全文化,引导企业规范生产行为。过去,我们说企业安全生产主要是通过三个步骤来实现的,本质安全针对设备,然后发展为系统安全,最后是安全文化。应该建立三位一体的制度,因为对企业来说,它们都不是孤立存在和运行的。提高一个企业的安全生产水平,主要靠三项,一项是基础设施,一项是安全管理,一项是安全文化。“我们一讲安全文化,很多人就片面理解为宣传教育,但文化最核心的理念有五个,包括决策选择、发展模式、价值认同、法治环境、人员素质。”

“新安全生产法的公布,是我国安全生产法治建设中一个重要的里程碑。安全生产法的出台实现了‘从无到有’,新安全生产法着眼于加强完善,日渐形成法律体系。这个作用将是巨大的。”刘铁民说。